University of Bremen

 

  



Universität Bremen
Sonderforschungsbereich 186 "Statuspassagen und Risikolagen im Lebensverlauf" (Sfb186)

Teilprojekt D3, Forschungsphase IV (1997-1999):
Sozialhilfedynamik zwischen Lebenslaufpolitik und gesellschaftlichem Strukturwandel


Arbeits- und Ergebnisbericht (in Auszügen)


Beteiligte WissenschaftlerInnen

Prof. Dr. Stephan Leibfried (Projektleiter)
PD Dr. Lutz Leisering (Projektleiter 4/97-9/99)
PD Dr. Wolfgang Voges (Projektleiter bis 3/97)
Dr. Elmar Rieger (ab 8/98)
Dr. Ralf Bohrhardt
Dr. Petra Buhr (bis 9/98)
Dipl.-Soz. Christine Hagen
Dipl.-Soz. Heike Niemann
Dipl.-Soz.päd. Uwe Schwarze (ab 10/98)


Zusammenfassung

Thema der 4. Projektphase waren Armutskarrieren zwischen staatlicher Lebenslaufpolitik und sozioökonomischem Strukturwandel. Im Mittelpunkt stand dabei die Verlaufsdynamik sozialer Risikolagen im Spannungsfeld zwischen staatlichen Institutionen und Politiken der Lebenslaufregulierung. Diesen Veränderungen wurde in vier Vergleichsdimensionen nachgegangen: (1.) in einem internationalen Vergleich von Sozialhilfedynamiken in vier Wohlfahrtsstaaten, (2.) einem Vergleich des Bewältigungshandelns von Sozialhilfebeziehenden im qualitativen Längsschnitt (qualitatives Panel: 1995–1997), (3.) einem historischen Vergleich zweier Antragskohorten (80er vs. 90er Jahre) sowie (4.) einem Ost-West-Vergleich im fortgeschrittenen Vereinigungsprozeß.


Inhalt

1. Fragestellung
2. Verlauf der Untersuchung – methodisches Vorgehen
3. Forschungsergebnisse
3.1 Internationaler Vergleich von Sozialhilfedynamik
3.2 Bewältigungshandeln von Sozialhilfebeziehenden (qualitatives Panel)
3.3 Sozialhilfedynamik im sozialen Wandel (Kohortenvergleich)
3.4 Sozialhilfedynamik im Ost-West Vergleich
3.5 Institutionen- und Verwaltungsanalysen
3.6 Soziologische Theorie und Theorie der Sozialpolitik


1. Fragestellung

Im Bereich des internationalen Vergleichs von Armut wurde bis Mitte der 90er Jahre primär mit Querschnittsdaten unterschiedlicher Herkunft, wie sie etwa innerhalb der Luxembourg Income Study zur Verfügung standen, gearbeitet. Vergleichende dynamische Betrachtungen von Armutsprozessen – z.B. zwischen verschiedenen Zeiträumen oder unterschiedlichen Regionen – waren meist nur innerhalb einzelner Länder, vor allem den USA, bekannt (vgl. Leisering/Leibfried 1999: 14f.). Vor diesem Hintergrund betrat das Projekt im Berichtszeitraum gleich in doppelter Weise wissenschaftliches Neuland: es erschloß erstmals (a) Daten einheitlicher Herkunft und hoher Validität, nämlich prozeßproduzierte Daten der Sozialhilfeverwaltung, für einen internationalen Vergleich von Armutsprozessen und tat dies (b) in einem einheitlichen Längsschnittdesign. Die Kernfrage unseres Vergleichs galt dem Zusammenhang von individuellen Armutskarrieren und unterschiedlichen Lebenslaufregimes: Wie beeinflussen nationale Wohlfahrtsregime und Mindestsicherungen die individuelle Sozialhilfedynamik (Häufigkeit und Dauer von Bezugsepisoden)?

In den qualitativen Analysen von Coping in der vorherigen Projektphase wurde die für das Projekt wesentliche Verlaufsperspektive auf der Grundlage retrospektiver Interviews verfolgt. Im Berichtszeitraum sollte ein qualitatives Panel methodisch weiterführen. Auf seiner Grundlage können die Wirkungen langanhaltender Belastungen von kurzfristigen Einwirkungen unterschieden sowie Veränderungen von Copingstrategien analysiert werden.

Mangels geeigneter Daten gab es in Deutschland bis zum Berichtszeitraum kaum systematische, auf Primärdaten gegründete Vergleiche des Wandels von Sozialhilfedynamik im historischen Vergleich. Lediglich eine Studie zeigte für die Stadt Bielefeld eine Zunahme von Kurzzeitbezug in den 80er Jahren. Diese Forschungslücke sollte durch einen Vergleich zweier Antragskohorten von Bremer Sozialhilfebeziehenden geschlossen werden, die aufgrund ihres jeweils knapp sechsjährigen Beobachtungsfensters (1983 beobachtet bis 1989 vs. 1989 beobachtet bis 1994) für die 80er bzw. die 90er Jahre stehen können. Kernfrage war hier: Wie hat sich der Bezug von Sozialhilfe von den 80ern auf die 90er Jahre verändert und wie läßt sich diese Veränderung bzw. Nicht-Veränderung erklären (vor allem in bezug auf Umfang und Zusammensetzung der Sozialhilfeklientel sowie die Dauer und Verlaufsstruktur des Hilfebezugs)?

Für den Vergleich von Deutungsmustern, Handlungsorientierungen und Bewältigungsstrategien von Sozialhilfebeziehenden in Ost- und Westdeutschland konnte primär auf eigene, begrenzt auch auf andere Untersuchungen zurückgegriffen werden. Im Mittelpunkt der Untersuchung sollten stehen: Unterschiede im Bereich von Stigmatisierung, von subjektiven Zeitorientierungen und biographischen Gestaltungsprozessen.


2. Verlauf der Untersuchung – methodisches Vorgehen

Die Untersuchung konnte weitgehend entsprechend der Ankündigung durchgeführt werden, ergänzt um vorbereitende Institutionen- und Verwaltungsanalysen (siehe unter 3.5) und die Ausarbeitung grundlagentheoretischer Konzepte ("Max Weber"; siehe unter 3.6, 2. Absatz). Gewisse Änderungen ergaben sich im Bereich des internationalen Vergleichs. Für die USA wurde nicht, wie ursprünglich geplant, auf Umfragedaten der Panel Study of Income Dynamics (PSID) zurückgegriffen, deren Grundgesamtheit sich über die gesamten Vereinigten Staaten erstreckt. Als Ergebnis einer nach der letzten Antragstellung weiter fortgesetzten Datenrecherche konnten wir vielmehr auf prozeßproduzierte Verlaufsdaten der regionalen Sozialhilfeverwaltungen in Alameda und Los Angeles County zurückgreifen, die weitaus angemessener für einen Vergleich mit unseren eigenen Daten sind. Diese wurden uns allerdings erst kurz nach Beginn der laufenden Projektphase zugänglich (vgl. Bohrhardt/Leibfied 1999a). Entsprechend wechselte die Kooperation von Prof. Greg Duncan, dem besten Kenner des PSID, zu Prof. Rosina Becerra, die bereits intensiv mit den von uns verwendeten Daten gearbeitet hatte. Darüberhinaus wurde auch Großbritannien auf der Ebene eines ‚Vergleichs von Ergebnissen' mit in den Vergleich einbezogen (vgl. Hilkert/Leisering 1999; Leisering/Walker 1999).

Für den qualitativen Untersuchungsteil des Projektes wurde das 1995 begonnene qualitative Panel fortgesetzt. Nach intensiver Panelpflege konnten von 72 Interviews der ersten Welle 40 problemzentrierte Zweitinterviews realisiert werden. Ein Vergleich mit allen Erstantragsstellenden der Monate April und Mai 1995 konnte zeigen, daß die wesentlichen in der Sozialhilfe vertretenen sozialen Gruppen in unserem Sample vertreten sind. Zu jedem Interview wurden ausführliche Postskripte erstellt. Das in der vorigen Phase entwickelte differenzierte Regelwerk zur Einzelfallanalyse wurde in Zusammenarbeit mit dem Hallenser Kooperationsprojekt YE2 weiterentwickelt. Auf dieser Basis wurden Einzelfallanalysen durchgeführt. Diese führten aufgrund der Zusammenführung der Ergebnisse aus beiden Wellen (1995, 1997) zu einer Analyse des subjektiv erlebten und bewältigten Verlaufs durch die Sozialhilfe bzw. aus ihr heraus – auch im Ost-West-Vergleich.


3. Forschungsergebnisse

Die meisten Ergebnisse der Projektarbeit sind breit in einschlägigen Publikationen dokumentiert worden. Einen umfassenden neueren Überblick zum Arbeitsstand insgesamt bietet die monographisch Darstellung von Lutz Leisering und Stephan Leibfried: ‚Time and Poverty in Western Welfare States. United Germany in Perspective', Cambridge University Press, August 1999. Der folgende Überblick kann sich also auf eine Skizze der Ergebnisse anhand der vorliegenden Publikationen beschränken.


3.1 Internationaler Vergleich von Sozialhilfedynamik

Der internationale Vergleich der zeitlichen Dimension von Armut und Sozialhilfe (vgl. zunächst Leisering/Leibfried 1999: 47-53, passim) wurde in vier separaten Vergleichsstudien durchgeführt, in denen die Verhältnisse in Deutschland jeweils mit denen in einem anderen Land (Schweden, USA, Italien, Großbritannien) kontrastiert wurden. Vorbereitet wurde dieser Vergleich durch den englischsprachigen Band von Leisering und Walker (1998). Eine Systematisierung und Zusammenschau der Ergebnisse ist für die Abschlußphase (2000-2001) in einem weiteren englischsprachigen Band geplant (zum Zuschnitt siehe die Arbeitsgliederung im Fortsetzungsantrag).

Zunächst wurde die Sozialhilfedynamik im Kontext ihrer institutionellen Rahmenbedingungen in Deutschland mit derjenigen in Schweden verglichen. Anschließend an die Vorarbeiten von Gustafsson und Voges (1998) konnte Petra Buhr (1998b, 1999b) zu unserer Überraschung zeigen: Das Sozialhilfeprofil in Schweden, einem Prototypen des ‚sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaats', ist weit ausgeprägter als in Deutschland, einem ‚konservativen Wohlfahrtsstaat' – und das nicht erst seit den 90er Jahren. Nicht nur liegt die Sozialhilfequote in Schweden seit den 60er Jahren deutlich höher als in Deutschland. Vielmehr scheinen schwedische Hilfebeziehende auch größere Schwierigkeiten zu haben als deutsche, die Sozialhilfe dauerhaft wieder zu verlassen: Zwar ist die Dauer einzelner Bezugszeiträume in Schweden kürzer als in Deutschland, es besteht aber ein weitaus höheres Rückfallrisiko. Insoweit ist die ‚Armutsfestigkeit' des schwedischen Wohlfahrtsstaats geringer als häuftig angenommen wird. Folgt man der allgemeinen Diskussion über wohlfahrtsstaatliche Regime, hätte ein anderes Bild nahegelegen: Deutschland hätte sich weit mehr und weit nachhaltiger auf Sozialhilfe verlassen müssen als Schweden.

Die von Uwe Schwarze in Schweden durchgeführte ExpertInnenbefragung ergab, daß die zunächst zentralstaatlichen Beschäftigungsmaßnahmen (beredskapsarbete) seit Mitte der 90er Jahre in eine kommunale Arbeits- und Beschäftigungspolititk überführt werden – wobei den Kommunen in Schweden allerdings ein anderer Status zukommt als im föderalistischen Deutschland. Diese kommunalen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (arbetsmarknadspolitiska åtgärder) waren zunächst allgemein auf die Zielgruppe der Langzeitarbeitslosen und auf gering Qualifizierte zugeschnitten. Ende der 90er Jahre werden diese policies jedoch verstärkt als ein besonderes Angebot an Sozialhilfebeziehende entwickelt, um Wege aus dem Bezug zu ermöglichen. Neu ist für Schweden auch die direkte Verbindung von Arbeitsmarktpolitik und Sozialarbeit, die im Rahmen dieser Kommunalisierung hergestellt wird. Der kommunale Sozialdienst nimmt darin direkt die für ihn neue Funktion der "Aktivierung" und "Motivierung" der arbeitsfähigen Klientel wahr. Da insbesondere stigmatisierende Elemente der schwedischen Sozialhilfe für diejenigen abgeschafft werden sollen, für die keine Optionen zum Ausstieg aus der Sozialhilfe mehr bestehen, findet neben der ausgesprägten "Rehabilitationsfunktion" der schwedischen Sozialhilfe zunehmend auch eine "Versorgungsfunktion" immer größere fachpolitische Akzeptanz. Weiterhin offen ist die Frage, welchen Einfluß diese neuen institutionellen Arrangements sowie bestimmte institutionelle Handlungsorientierungen und -muster auf die Bezugsdauer unterschiedlicher Gruppen in der Sozialhilfe haben. Dieser Frage soll im Drei-Städte-Vergleich der Abschlußphase genauer nachgegangen werden.

Wolfgang Voges und Kollegen (1999) wiesen auf eher ähnliche Ausgangslagen bei einer Gruppe von Sozialhilfebeziehenden in Deutschland und in Schweden hin, bei den Einwandernden. Ein Vergleich wird zwar in Deutschland durch einen Umstand kompliziert, der in Schweden nicht ins Gewicht fällt: Zu den Deutschen zählen, so die grundgesetzliche Ausgangslage, auch die AussiedlerInnen deutschen Ursprungs aus Osteuropa. Sie stehen der deutschen Gesellschaft aber meist weit fremder gegenüber als es die ‚resident foreigners' tun (vgl. Leisering/Leibfried 1999: 68f., 189, 226, 244f.). Gerade ab der zweiten Hälfte der 80er Jahre hat diese Gruppe der Zuwandernden in Deutschland besonderes Gewicht gehabt. Wie in Deutschland selbst (vgl. Leisering/Leibfried 1999: 31f., 68-70, 72, 226-230, 244f.) zeigt sich bei einem solchen Vergleich aber, daß – bei einer Betrachtung der Sozialhilfeabhängigkeit – der Grundunterschied nicht der zwischen ‚AusländerInnen' und ‚Deutschen' (oder ‚Schweden') ist. In der Gruppe der ‚AusländerInnen' ist vielmehr zu differenzieren zwischen resident foreigners, also schon lange im Inland Wohnhaften, die ein geringes Sozialhilferisiko haben, und erst vor kurzem Eingewanderten, die einem hohen Sozialhilferisiko ausgesetzt sind. ‚Resident foreigners' sind insoweit eher wie normale Inländer zu betrachten. Allerdings, die Autoren weisen darauf hin: Das hohe Sozialhilferisiko jüngst Eingewanderter dürfte sich im Zeitablauf und in der Generationsfolge erheblich verringern, insbesondere wenn man die rechtlichen Hindernisse entfernen würde, die heute einer legalen Arbeitsaufnahme im Wege stehen.

Der Vergleich von Sozialhilfedynamik in Deutschland mit dem Bezug vergleichbarer Leistungen in den USA (Bohrhardt/Leibfried 1999a; Rieger/Leibfried 1998a) erbrachte ähnlich überraschende Ergebnisse. Anders als nach der ‚Generositätsthese' zu erwarten, verblieben deutsche Alleinerziehende oder Familien mit einem arbeitslosen Elternteil weniger lange und weniger kontinuierlich im Sozialhilfebezug als die amerikanische Vergleichspopulation im dortigen AFDC Programm (Aid for Families with Dependent Children). Der ‚liberale Wohlfahrtsstaat' produziert offensichtliche eine stärkere Abhängigkeit von staatlich finanzierten Sozialleistungen als es seine ‚konservative' Variante tut, obwohl letzterer generösere Leitungen bietet. Der Grund hierfür dürfte insbesondere im unterschiedlichen Bildungsprofil der jeweils auf staatliche Unterstützung angewiesenen Personen zu finden sein, ferner in der Existenz eines breiten Niedriglohnsektors in den USA sowie im gleichzeitigen Fehlen eines umfassenden Krankenversicherungsschutzes, wodurch eine Unterbrechung des AFDC-Bezugs mit einem so in Deutschland nicht gegebenen existentiellen Risiko verbunden ist. Der ‚liberale Wohlfahrtsstaat' läßt schließlich mit seiner stärkeren Abhängigkeit von steuerfinanzierten Sozialleistungen die bundespolitische Flucht aus der Sozialhilfe in die ausgebaute negative Einkommenssteuer für die working poor attraktiv werden. Allgemein hat das verschärfte Risiko materieller Unversorgtheit insofern weitere Konsequenzen, als die große Arbeitsmarktabhängigkeit jede weitere Handelsliberalisierung als Bedrohung von Arbeitsplätzen erscheinen läßt und damit diese Liberalisierung einfacher abzubremsen ist (Rieger/ Leibfried 1998b).

Als notwendige Rahmung für den empirischen Vergleich wurden in der das Teilprojekt tragenden Abteilung des Zentrums für Sozialpolitik mehrere Untersuchungen zur Veränderung der Sozialhilfepolitik in den USA fertiggestellt (Gebhardt/ Jacobs 1997; Gebhardt 1998, 1999).

Ein Vergleich der Sozialhilfedynamik in Deutschland mit derjenigen in Italien (Voges/Kazepov 1998) machte zunächst auf den stark regionalisierten bzw. kommunalisierten Charakter des italienischen Mindessicherungsprogramms (minimo vitale) aufmerksam. Der Vergleich von Dauer und Kontinuität des Bezuges in beiden Ländern erbrachte jedoch den Befund: Unterschiede in den lokalen Wohlfahrtsregimen üben keinen signifikanten Einfluß auf die Dynamik im Bezug sozialer Mindestsicherungsleistungen aus.

Im Zuge des Vergleichs der Sozialhilfedynamik in Deutschland und England (Leisering/Walker 1999) wurde auch ein analytischer Rahmen für die komparative Analyse von Sozialhilfedynamik entwickelt, der sowohl die Aspekte und Korrelate der Dynamik sozialer Problemlagen im Wohlfahrtsstaat systematisiert als auch ein Mehrebenen-Erklärungsmodell formuliert, das in vereinfachter Form auch in der Schwedenstudie (Buhr 1999) verwendet wurde. Inhaltlich bestätigten sich in Großbritannien erwartungsgemäß die Grundbefunde einer Verzeitlichung von Armut und Sozialhilfebezug. Hauptunterschied waren die erheblich höheren Bezugszeiten in Großbritannien, die teilweise auf strukturelle Unterschiede der beiden Wohlfahrtsstaaten zurückgeführt werden können, vor allem auf die geringere Ausprägung vorgeordneter, höherrangiger Sicherungssysteme in Großbritannien (Sozialversicherung).

Allerdings zeigte sich auch, daß die Verursachungsstruktur der Bezugsdynamik zu komplex ist, um auf Unterschiede zwischen ‚großen' Wohlfahrtstypen rückführbar zu sein. Allgemeine Wohlfahrtsstaatstypologien wie etwa die von Esping-Andersen (1990, 1999) erwiesen sich entsprechend als nur begrenzt brauchbar (Rieger 1998). Relativiert wurden auch solche Typologien, die speziell auf die Stellung der Sozialhilfe im Wohlfahrtsstaat (Eardley u.a. 1996) abstellen (Buhr 1997, 1999a). Die neueste Phase der armutspolitischen Entwicklung in Großbritannien konnte nur auf der Policy-Ebene untersucht werden, da sich der Datenzugang als zu schwierig erwies. Früher als in Deutschland wurde in Großbritannien das Konzept eines aktiven Wohlfahrtsstaats vorangetrieben (Hilkert/Leisering 1999).


3.2 Bewältigungshandeln von Sozialhilfebeziehenden: Gewinnen und Verlieren im Strukturwandel der 90er Jahre (qualitatives Panel)

Die Analysen des qualitativen Panels zielten auf die Frage: Wie entstehen und verändernden sich unterschiedliche Formen des Copings (Bewältigungshandeln) im Zeitverlauf? Aus soziologischer Perspektive impliziert Coping nicht nur psychologisches und emotionales, sondern vor allem auch soziales bzw. sozioökonomisches Verarbeitungs- und Problemlösungshandeln.

Die Analyse von Sozialhilfeverläufen hinsichtlich der Herausbildung von Bewältigungsstrategien konnte zeigen, daß der Großteil der Beziehenden die unterschiedlichen subjektiven Problemlagen aktiv bewältigt und auch über die Zeit hinweg aktive Copingstrategien beibehält. Lediglich bei einigen Beziehenden reduziert sich auf den Sozialhilfeausstieg zielendes oder problemlösendes Coping auf reine Alltagsbewältigung. Objektive sowie subjektive Ausgrenzungsprozesse sind in diesen Fällen zu beobachten. Der Erwerbsbereich spielt hier eine zentrale, aber nicht die alleinige Rolle. Teilbereiche wie soziale Netzwerke und Familie bestimmen die fliessenden Grenzen bzw. Übergänge zwischen Inklusion und Exklusion mit (Hagen/Niemann 1999; Leisering 1997c, 1999b).

Die empirische Arbeit führte zu einer soziologischen Spezifizierung des Copingbegriffs. Gezeigt werden konnte, daß Sozialhifebeziehende mit unterschiedlichen, sich im Laufe der Zeit verändernden Belastungen konfrontiert sind. Bewältigung zielt auf das individuell wahrgenommene Problem und ist durch Relevanzsetzungen in der Sozialhilfe-Situation geprägt. Unterschiedliche Probleme erfordern je eigene Copingstrategien, die flexibel an die jeweilige Situation anzupassen sind und mit den (gegebenen und wahrgenommenen) Handlungsspielräumen abgestimmt werden müssen. Ziel kann die Kontrolle des Problems sein oder aber die aktive Beseitigung der Ursache für die Problemlage. Es finden sich aber auch Strategien, die auf die Vermeidung antizipierter Probleme ausgelegt sind.

In welchem Zusammenhang Copingstrategien mit strukturellen Einbindungen, Statuskonfigurationen, Geschlecht und Persönlichkeitsmerkmalen stehen, bleibt zentrales Anliegen des weiteren Untersuchungsprozesses.
Die Auswertungen des qualitativen Panels haben zu einem weiteren zentralen Ergebnis geführt. Die Mehrzahl der Befragten konnten innerhalb von zwei Jahren die Sozialhilfe verlassen. Dies bestätigt die Befunde der quantitativen Erhebungen zum hohen Anteil von Kurzzeitbeziehenden in der Sozialhilfe. Das Verlassen der Sozialhilfe wird aus institutionentheoretischer Perspektive als Erfolg bewertet, denn hiermit ist die institutionelle Erwartung an eine vorübergehende Unterstützung erfüllt. Aus subjektiver Perspektive wird ein solcher Verlauf aber nicht immer als erfolgreich wahrgenommen. Es zeigte sich, daß subjektiver Erfolg bzw. Mißerfolg auf der Basis der biographischen Orientierungen und Lebensentwürfe interpretiert werden muß. Entscheidend für die biographische Bilanzierung ist die jeweilige Statuskonfiguration der Betroffenen. Dieser Befund führt die bisherigen Ergebnisse des Projektes hinsichtlich der individuell unterschiedlichen Deutung des Langzeitbezugs fort.

Überschuldung ist ein maßgeblicher Faktor, der Armuts- und Sozialhilfekarrieren beeinflußt und Wege aus der Armut erschwert. Sie kann sowohl als "Ursache" als auch als "Folge" einer Armutskarriere verstanden werden. Vor diesem Hintergrund wurde beispielhaft dem Problemfeld Überschuldung in der laufenden Projektphase Aufmerksamkeit geschenkt. Im Anschluß an die früheren Projektarbeiten von Monika Ludwig zum Begriff der Armutskarriere wurde der Begriff der ‚Schuldnerkarriere' in die Fachdiskussion der Überschuldungsforschung eingeführt (Leisering u.a. 1999; Schwarze 1999a,b).

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